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Disegni di legge / Economia e Fisco / Giustizia

La riforma della giustizia tributaria come svolta necessaria per un Paese civile

Sono 468.839 le cause pendenti al 31 dicembre 2016 dinanzi agli organi della giustizia tributaria di primo e secondo grado, per un valore di circa 65 miliardi di euro (circa 100 miliardi se si sommano le pendenze in Cassazione).
Il contenzioso tributario rappresenta il 47% di tutte le cause pendenti in Cassazione. Si tratta di una percentuale in continua crescita. Secondo una proiezione simulata degli odierni dati al 2020 e al 2025, si potrebbe arrivare, rispettivamente, al 56% e il 64% della complessiva pendenza della Suprema Corte (così scrive il CSM nella delibera del 15 marzo 2017).
Le modifiche apportate dal D.Lgs. n. 156/2015 all’ordinamento degli organi speciali di giurisdizione tributaria (non penale) sono state poche e di modesta entità.

Alcune proposte di riforma della giustizia tributaria[1] giacciono inermi in Parlamento, senza che sia prevedibile sapere se, quando e con quali effetti vedranno la luce. La magnitudo di questi dati impone una riflessione seria sulla (ormai improrogabile) necessità di una radicale riforma tributaria e dell’organizzazione della giustizia tributaria.
Del resto, non si possono risolvere pienamente i problemi della giustizia tributaria senza affrontare la questione generale della riforma del sistema fiscale sotto il profilo sostanziale. Giustizia tributaria non vuol dire, infatti, solamente processo tributario.
E ciò soprattutto in un Paese in cui le imprese scontano un "non giusto" carico fiscale - tra imposte e contributi - pari a circa il 62% (secondo le stime della Banca Mondiale) e la giungla di adempimenti fiscali oggi richiesti fa aumentare sensibilmente il "tasso fiscale percepito" dai contribuenti.

Alcune tra le maggiori inefficienze della giustizia tributaria sono facilmente individuabili; allo stesso modo, potrebbero essere facilmente individuabili le soluzioni a tali inefficienze, se solo ci fosse la volontà politica di farlo, restituendo ai cittadini-contribuenti un "giusto" fisco. Sotto un primo profilo, non è più accettabile che la giustizia tributaria, da cui in alcuni casi dipendono le sorti di aziende, persone e famiglie, sia affidata a soggetti che se ne occupano "part time", mal pagati, reclutati fuori dalle regole della legge sull’ordinamento giudiziario, ed alle “dipendenze” dirette del Ministero dell’Economia e delle Finanze (da cui dipende anche l'Agenzia delle Entrate).

Gli attuali magistrati tributari "togati" sono professionalmente impegnati nelle funzioni proprie delle magistrature di appartenenza (diverse da quella tributaria); quelli c.d. laici provengono, in misura prevalente, da categorie professionali in molti casi sfornite di una adeguata conoscenza delle regole del processo, ed entrambi (sia togati che laici) spesso non sono - comprensibilmente - dei veri "cultori" del diritto tributario sostanziale.
La qualità delle sentenze prodotte nei gradi di merito risente negativamente di questo "status quo", ed è la principale causa dell’intasamento cronico della sez. V della Cassazione civile, a cui peraltro è addebitabile una non sempre uniforme funzione nomofilattica, da cui derivano in alcuni casi pronunce contrastanti sulle medesime questioni.

Una riforma che voglia apparire seria dovrebbe, quindi, anzitutto prevedere una magistratura tributaria (tanto togata quanto laica) interamente professionalizzata e a tempo pieno, pur conservando il patrimonio di esperienza "sul campo" degli attuali giudici.
L'attribuzione organizzativa dei magistrati tributari di merito al Ministero della Giustizia (e non al Ministero dell'Economia e delle Finanze come è oggi) costituirebbe, inoltre, l'opportunità per rafforzare la terzietà e l'indipendenza della magistratura tributaria, nel rispetto del principio del “giusto processo” costituzionalmente garantito.
La professionalizzazione della magistratura tributaria dovrebbe poi essere bilanciata da maggiori limitazioni all'esercizio della difesa tributaria. Questa dovrebbe essere consentita soltanto a soggetti qualificati, e cioè, avvocati tributaristi, commercialisti e professori di diritto tributario, che abbiano svolto la professione per un periodo di tempo minimo e che conoscano bene le regole del processo.

Insomma, se si vuole essere giudicati da un giudice professionale e competente, occorre garantire altrettanta professionalità e competenza nello svolgimento del ministero difensivo.
Quanto alla gestione dell'arretrato in Cassazione, si potrebbe seguire la proposta del CSM del 15 marzo 2017 sulla creazione di una "task force" - temporanea - costituita da appositi collegi giudicanti speciali cui affidare in maniera programmata lo smaltimento dell’arretrato dei procedimenti pendenti. È evidente che tale proposta potrà essere efficace solo in un contesto di assoluta eccezionalità come quello attuale, ma, per non vedere immediatamente vanificati i propri effetti, dovrà essere contestualmente accompagnata da una riforma strutturale del sistema di giustizia fiscale.

Una vera riforma della giustizia tributaria non può, peraltro, prescindere da serie e radicali modifiche alle norme che regolano le fasi che precedono il contenzioso, vale a dire la fase di accertamento delle imposte da parte dell'Agenzia delle Entrate e/o quella di verifica da parte della Guardia di Finanza o della stessa Agenzia.
Sono oggi sproporzionati i poteri degli Uffici dell’Agenzia delle Entrate e della Guardia di Finanza rispetto ai diritti dei contribuenti e pochi e inefficaci sono gli strumenti di controllo della legittimità della azione pubblica (i contraddittori con l'Agenzia dovrebbero svolgersi dinanzi ad un organo terzo che ne garantisca l'imparzialità).
Basti pensare ai molteplici accertamenti tributari basati su presunzioni a favore del Fisco, contro cui il contribuente si sente spesso chiamato a fornire prove diaboliche sulla base dell'utilizzo "patologico" dell'inversione dell'onere della prova.

Il compito del legislatore dovrebbe, pertanto, essere quello di procedere ad una massiccia attenuazione/eliminazione delle presunzioni a favore del Fisco. Garantire il principio di "parità delle armi" non può essere soltanto uno slogan, ma un obiettivo cui lo Stato deve ambire tanto prima del processo che durante il suo svolgimento.
Non può peraltro sottacersi come il sistema tributario abbia da tempo effettuato una brusca virata verso l'afflittività propria del sistema penale. E ciò sebbene gli esiti degli accertamenti tributari possano di per sé confluire in una "notitia criminis" che può sfociare in un procedimento penale vero e proprio.

In questi casi, l’indagine penale viene, in pratica, ad inserirsi in un contesto in cui il cittadino può essere già stato oggetto dell’accertamento tributario, normalmente comprensivo dell’irrogazione delle sanzioni (formalmente) amministrative, spesso in violazione del principio del "ne bis in idem" sancito dall’art. 4, Prot. 7 della CEDU, ma anche dell’art. 50 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione Europea e in spregio ai principi affermati anche di recente dalla stessa giurisprudenza comunitaria (da ultimo Corte EDU, sentenza del 18 maggio 2017, causa Johannesson e altri contro Islanda).
In questo contesto una seria riforma della giustizia tributaria dovrebbe trovare - finalmente - una connessione ragionata con gli esiti penali-tributari, fondata sui principi del giusto processo e di proporzionalità e che attenui l'attuale "doppio binario" tra “penale” e “tributario” sul fronte sia procedimentale che sanzionatorio.

Si pensi al caso "classico" in cui l’amministratore sia anche socio di una società a ristretta base partecipativa (e.g. S.r.l. unipersonale). È difficile affermare che la sanzione tributaria versata dalla società non sia afflittiva anche nei confronti del socio-amministratore destinatario oltretutto di quella penale a titolo personale. E ciò vale evidentemente anche in tutti gli altri casi perché, in uno Stato di diritto, ciò che conta dovrebbe essere non "chi" viene punito da "quale" sanzione, ma "quante" sanzioni finiscono per punire lo "stesso" fatto.
Occorrerebbe, quindi, limitare l'applicazione del penale solo alle fattispecie caratterizzate da maggiore offensività (e.g. frodi fiscali internazionali per evasioni di imposta di valore molto elevato), prevedendo la sola applicazione delle - già afflittive - sanzioni tributarie negli altri casi.
È necessario, inoltre, prevedere specifici meccanismi di riduzione automatica delle sanzioni al ricorrere di determinate condizioni fissate dalla legge (ad esempio, violazioni di norme di recente introduzione o errori dovuti a ritardi nell'emanazione di norme secondarie).

De minimis, si dovrebbe, tra le altre cose, procedere con urgenza alla razionalizzazione del regime degli interessi tributari, a favore dell'erario e a favore del contribuente.  È una autentica abnormità che i rimborsi di imposta a favore del contribuente siano accompagnati dal riconoscimento di interessi intorno all'1%, mentre i pagamenti a favore dell'Erario viaggino tra il 3,5 e il 4,5%! Piuttosto, occorrerebbe prevedere forme automatiche di risarcimento del danno in caso di rimborso effettuato tardivamente dall'Amministrazione finanziaria, soprattutto in presenza di eventuali crediti vantati dal contribuente nei confronti della Pubblica Amministrazione in generale.

Le problematiche e le proposte che precedono, è bene ribadirlo, non possono che agganciarsi ad una riforma seria del sistema fiscale nel suo complesso. Il carico impositivo deve spostarsi da imprese e lavoratori per tendere verso un maggiore equilibrio tra tassazione reddituale e tassazione patrimoniale. Devono aumentare le forme di "compliance" sia per le imprese che per gli individui e gli accordi preventivi che garantiscano certezza del diritto e stabilità delle regole.
Le regole devono poi essere chiare e per fare ciò occorre anzitutto frenare la "elefantiasi" normativa (uno dei peggiori mali del nostro tempo) e tendere alla creazione di un codice tributario organico che semplifichi e sfoltisca la enorme e frammentaria mole di norme fiscali.Così come devono essere semplificati e ridotti - in modo ragionato ma significativo - i sistemi di dichiarazione delle imposte, gli adempimenti formali, i sistemi di riscossione coattiva. Solo così si può sperare in una vera riforma della "giustizia" tributaria, per una svolta necessaria verso un Paese civile.

[1] Il riferimento è, in particolare, (i) alla proposta di Legge 8 aprile 2016, n. 3734 che punta alla soppressione della giurisdizione speciale tributaria e alla riespansione di quella generale civile e al (ii) DDL 1° agosto 2013, n. 988, che si pone in continuità con la disciplina attuale per addivenire al "codice del processo tributario". Vi è poi (iii) il DDL Naccarato del 25 maggio 2016, che prevede l’attribuzione del contenzioso tributario alla Corte dei Conti, con seri problemi di tenuta costituzionale.

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